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王者荣耀兰陵王背面:《政府投資條例》的五大影響!公共設施投融資模式再迎改革良機

網絡 17609 2019年05月08日
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王者荣耀安卓版本配置 www.mgucr.icu 2016年7月,中共中央、國務院印發了《關于深化投融資體制改革的意見》,明確提出要完善政府投資體制,發揮好政府投資的引導和帶動作用。此次,《政府投資條例》(以下簡稱“《條例》”)的出臺不僅標志著我國政府投資體制在行政法規層面得以正式確立,同時對于充分發揮政府投資作用,提高政府投資效益,規范政府投資行為,激發社會投資活力也具有重大意義。筆者通讀《條例》后發現,可以將其視為是對過去政府固定資產投資行為的一次經驗總結,也是對于政府投資項目管理規范的一次全面梳理。以公共設施投融資模式改革為視角,筆者認為《條例》的出臺帶來了以下幾個方面的影響:

一、對“政府投資資金”和“政府投資項目”的概念內涵進行了明確區分

2004年,《國務院關于投資體制改革的決定》首次按照投資主體和資金來源的不同將固定資產投資項目劃分為政府投資項目和企業投資項目,并相應建立了政府投資項目實行審批制、企業投資項目實行核準制和備案制的管理制度框架。但是,由于法律法規層面缺少對于“政府投資項目”概念的明確定義,導致不同地方政府在政府投資項目的認定標準上存在差異,部分地方片面地將凡是使用了財政預算資金的項目全部定性為政府投資項目,混淆了政府投資項目和企業投資項目的邊界。而此次《條例》對于“政府投資資金”和“政府投資項目”進行了區分,明確認定政府投資項目僅包括以直接投資或資本金注入方式使用政府投資資金(即預算安排資金)的項目,該類項目應當按照《條例》規定采取審批制;而采用投資補助、貸款貼息等其他方式安排政府投資資金的項目,雖然也使用的是預算資金,但是不屬于《條例》所規定的政府投資項目范疇,故應當按照《企業投資項目核準和備案管理條例》等其它相關國家規定辦理立項手續。

二、政府和社會資本的投資領域和方向將有所側重

在政府投資范圍和投資方式上,《條例》規定政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境?;?、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目,并以直接投資非經營性項目為主。對確需支持的經營性項目,主要采取資本金注入方式,也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式??杉?,未來在政府投資資金的引導上,更多地會向具有非經營性質的公共設施項目傾斜;對于具備一定市場化運營條件的項目,可以使用資本金注入或者適當采取投資補助、貸款貼息方式撬動社會資本(如采用PPP模式)投入;而對于經營性更強的公共設施項目(如經營性高速公路、污水垃圾處理等)則可以完全采用企業投資模式實施,政府投資資金對此類項目提供支持的可能性會越來越小。在此趨勢下,政府和社會資本可以實現在各自優勢投資領域上的互補,由政府通過直接投資非經營性項目有效發揮區域性的基礎設施補短板作用,為社會資本投資建設經營性項目創造必要的外部環境條件,從而能夠有效激發社會投資活力,共同推動公共服務提質增效。

三、采用PPP模式投資基建項目將迎來立項方式的轉變

雖然《條例》并未明確將PPP項目納入到政府投資項目范圍當中,但是結合前述其對政府投資項目的定義以及《條例》中“發揮政府投資資金的引導和帶動作用,鼓勵社會資金投向前款規定的領域”的要求可見,對于涉及政府預算安排資本金出資的PPP項目仍屬于政府投資項目范疇,且應當適用《條例》關于政府投資項目實行審批制的相關規定。另外,《條例》中對于政府和企業投資重點領域的劃分也與財辦金92號文和財金10號文關于嚴控社會資本參與純政府付費項目、鼓勵借助社會資本力量提升市場化運營水平的政策導向不謀而合。但是從另一角度來看,出于深化政府“放管服”改革,提高項目審批效率的目的,未來對于市場化程度較高、有相對穩定現金流來源的經營性項目(以及部分準經營性項目),政府在采用PPP模式吸引社會資本參與時,可選擇不參與資本金的出資,則該種情形下PPP項目應當按照企業投資項目進行立項核準或備案。同時,還可按項目類型和所屬地區、行業的相關政策,通過申請上級投資補助或貸款貼息的方式減少社會資本的前期投資壓力,增強社會資本參與的積極性。

四、政府投資項目采用F+EPC模式將面臨重大挑戰

為進一步規范政府投資項目管理,保障項目的順利實施,《條例》堅持以問題解決為導向,對以往財政部、住建部等以部門規范性文件方式發布的合規性要求作了系統的梳理和強調,包括不得違法違規舉借債務籌措政府投資資金、不得由施工單位墊資建設、項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算等等。由于《條例》第一次以行政法規形式將該等原則進行明確,導致過去實踐中因法律缺失而采用的“打擦邊球”做法將面臨更大的風險,例如采用F+EPC模式實施的政府投資項目,極有可能因為認定為違反行政法規關于政府違規舉債或施工單位墊資建設而導致合同無效。

五、非經營性項目的投資資金難題需要探索新的破解思路

雖是然《條例》規定政府應當以直接投資方式為主負責非經營性的公共設施項目的投資建設,但是該類非經營項目的投資資金來源仍是架在地方政府頭上的“緊箍咒”,特別是針對農業農村、新型城鎮化建設和生態修復?;だ嘈偷南钅?,資金來源難題一日不破解,發揮政府投資的帶動作用就無從談起。對此,一方面可以借鑒浙江經驗,參照浙江省財政廳、發改委《關于規范政府投資項目資金來源和風險評估工作的通知》(浙財建〔2018〕104號文)的規定,在項目立項和可行性研究階段,將項目投資資金的落實責任分攤交由各市、縣級財政預算予以安排,明確項目總投資的資金來源構成情況、分年度投資額的資金來源以及本級可用財力可承受該項目建設資金,并由市、縣財政部門出具經同級政府同意的資金來源落實情況文件。另一方面,通過將非經營性項目與經營性項目相結合或通過產業化運作的思路,從源頭上落實非經營性項目的投融資規劃,從而實現項目投資、建設和運營全周期管理運作的可持續性。以水環境治理和生態修復?;ぶ嗟姆薔韻钅課?,在進行合理策劃及項目規劃基礎上,采用非經營性項目與經營性項目的捆綁立項,將生態?;ば薷純捎臚戀乜?、產業發展、城市建設、鄉村振興有機結合,實現以豐補歉,使生態環境?;さ囊緙坌вΨ床干;ば醞度?,通過生態?;び氬敵⒄雇平钅靠沙中緣氖迪?。

發布人:Jack
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